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01  案件概述

原告徐某芬系開封市祥符區(qū)XQZ鄉(xiāng)白莊村二組村民，并在該村依法承包有土地，有《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》為憑。原告在承包的 10.62 畝的地塊上建設(shè)場(chǎng)房、開辦養(yǎng)殖場(chǎng)，并與家庭成員一直用于養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)，系家庭唯一收入來源。

    2022 年 3 月 16 日被告開封市祥符區(qū)政府下發(fā)《征收土地方案公告》，原告的 10.62 畝承包地因“開封市祥符區(qū) 2021 年度第二十四批鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地”項(xiàng)目納入征收范圍，但該《征收土地方案公告》并未寫明具體征收實(shí)施單位。2023 年 9 月 27 日，祥符區(qū)人民法院作（2023）豫 0212行初**號(hào)《行政裁定書》在“本院認(rèn)為”部分載明：“本院推定作出征收實(shí)施主體是XQZ鄉(xiāng)政府，即XQZ鄉(xiāng)政府實(shí)施了案涉行政強(qiáng)制行為”，現(xiàn)該行政裁定書已生效。在征收期間，兩被告未與原告就地上附著物的補(bǔ)償簽署任何補(bǔ)償協(xié)議。2023 年 4 月 6 日，在原告未收到任何通知的情況下，被告XQZ鄉(xiāng)政府組織人員擅自強(qiáng)占原告承包地、強(qiáng)制毀損地上附著物，造成承包地內(nèi)的場(chǎng)房等財(cái)物均被損毀殆盡，給原告造成重大的經(jīng)濟(jì)損失。原告的土地及地上附著物等相關(guān)損失經(jīng)委托北京正聯(lián)資產(chǎn)評(píng)估有限公司評(píng)估的金額為 1244975.2 元，給原告造成一年期停產(chǎn)停業(yè)損失不少于 24 萬元。被告XQZ鄉(xiāng)政府實(shí)施的強(qiáng)占土地、強(qiáng)制損毀原告地上附著物的行為違反了《土地管理法》等法律法規(guī)的一系列規(guī)定，嚴(yán)重侵害了原告的合法權(quán)益。后原告為維護(hù)自身的合法權(quán)利，向祥符區(qū)政府遞交復(fù)議申請(qǐng)書及相關(guān)證據(jù)材料。

     原告認(rèn)為該《行政復(fù)議決定書》認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，程序違法，且適用法律錯(cuò)誤，嚴(yán)重侵害原告的合法權(quán)益，委托瀛臺(tái)律師劉勇民提起訴訟。

近日，河南省開封市某區(qū)人民法院判決如下：撤銷開封市祥符區(qū)人民政府 2023 年 12 月 27 日作出的汴祥政復(fù)決[2023]** 號(hào)《行政復(fù)議決定書》，責(zé)令開封市祥符區(qū)人民政府于判決生效后在法定期限內(nèi)重新作出行政復(fù)議決定。

02  本案依據(jù)的法律法規(guī)

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第一項(xiàng)：行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的

03  法院判決

被告祥符區(qū)政府辯稱，2023 年 10 月 14 日徐某芬向祥符區(qū)政府提起行政復(fù)議申請(qǐng)：1、確認(rèn)被申請(qǐng)人即XQZ鄉(xiāng)政府于 2023年 4 月 6 日強(qiáng)占原告承包地附著物的行為違法；2、責(zé)令被申請(qǐng)人就其違法行為賠償原告經(jīng)濟(jì)損失 1484975.2 元。祥符區(qū)政府收到行政復(fù)議后，依法作出“案涉行政復(fù)議決定。根據(jù)徐某芬與被申請(qǐng)人XQZ鄉(xiāng)政府提交的證據(jù)材料，祥符區(qū)政府查明 2022 年 3 月 19 日河南省人民政府作出豫政土[2022]307號(hào)《關(guān)于開封市祥符區(qū) 2021 年度第二十七批鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)征收土地的批復(fù)》，同意征收XQZ鄉(xiāng)大孫村、土劉村、后崗村、白莊村4 個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體耕地，徐某芬家的 9.84 畝土地在征收范圍內(nèi)。本次土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用全部按照豫政〔2020〕16號(hào)《河南省人民政府關(guān)于征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價(jià)有關(guān)問題的通知》、豫國(guó)土資發(fā)〔2016〕79 號(hào)《河南省片區(qū)綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、汴政〔2021〕16 號(hào)《開封市人民政府關(guān)于調(diào)整國(guó)家建設(shè)征收集體土地地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》執(zhí)行。徐某芬一戶的補(bǔ)償（含青苗款）金額為 56000 元/畝，共計(jì) 551040 元，地上附屬物 65189 元，兩項(xiàng)合計(jì) 616229 元。徐某芬在其行政復(fù)議中申請(qǐng)的經(jīng)濟(jì)損失賠償為 1484975.2 元，系其單方不合理也不合法的要求，依法不應(yīng)予以支持。

     XQZ鄉(xiāng)政府是本次土地征收工作的具體實(shí)施單位。XQZ鄉(xiāng)政府實(shí)施針對(duì)徐某芬一戶承包地征收的過程中，在有征收文件支持的情況下，未履行強(qiáng)制拆除程序，強(qiáng)制拆除了徐某芬一戶承包地上的養(yǎng)殖場(chǎng)，強(qiáng)制拆除程序違法，土地征收行為合法但程序瑕疵。鑒于徐某芬一戶的該塊承包地已納入了土地征收范圍，該地塊上的養(yǎng)殖場(chǎng)最終亦應(yīng)被強(qiáng)制拆除，責(zé)令XQZ鄉(xiāng)政府恢復(fù)原狀會(huì)造成公共資源的浪費(fèi)，恢復(fù)后再拆除亦無意義。祥符區(qū)政府依法做出了案涉行政復(fù)議決定，該行政復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)充分、程序合法、適用法律正確，依法應(yīng)予以維持。

     被告XQZ鄉(xiāng)政府辯稱，原告申請(qǐng)行政復(fù)議之后，被告西姜寨鄉(xiāng)政府及時(shí)向祥符區(qū)政府提交相關(guān)證據(jù)，根據(jù)雙方提供的證據(jù)，祥符區(qū)政府作出案涉復(fù)議決定書，XQZ鄉(xiāng)政府認(rèn)為事實(shí)清楚、適用法律準(zhǔn)確、客觀公正，依法應(yīng)予以維持，駁回原告訴求。

     劉律師認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一百三十四條第二款規(guī)定，行政復(fù)議決定既

有維持原行政行為內(nèi)容，又有改變?cè)姓袨閮?nèi)容或者不予受理申請(qǐng)內(nèi)容的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告。案涉行政復(fù)議決定內(nèi)容符合該規(guī)定，故祥符區(qū)政府、XQZ鄉(xiāng)政府作為本案共同被告主體適格。

     法院總結(jié)本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是原告要求撤銷祥符區(qū)政府的案涉行政復(fù)議決定并責(zé)令重新作出復(fù)議決定的訴求能否得以支持。首先，根據(jù)二被告提供的證據(jù)，祥符區(qū)政府為了公共利益的需要,對(duì)XQZ鄉(xiāng)白莊村等 4 個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體土地等33.0049 公頃土地實(shí)施了土地征收行為。徐某芬一戶的承包地9.84 畝在土地征收范圍內(nèi)。XQZ鄉(xiāng)政府作為征收具體實(shí)施機(jī)關(guān)，對(duì)徐某芬承包地 9.84 畝上的養(yǎng)殖場(chǎng)等地上附屬物實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為。

    《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第六十二條規(guī)定，違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的，由縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。XQZ鄉(xiāng)政府作為征收具體實(shí)施機(jī)關(guān)在祥符區(qū)政府未對(duì)涉案土地作出征收決定、強(qiáng)制執(zhí)行決定，也未申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行情況下，采取涉案行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，違反了土地管理法關(guān)于征收程序的規(guī)定。XQZ鄉(xiāng)政府直接實(shí)施強(qiáng)制清除行政行為違反了上述法律規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)祥符區(qū)政府作出的案涉行政復(fù)議決定依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第六十四條第一款第（三）“適用的依據(jù)不合法”項(xiàng)規(guī)定，認(rèn)定XQZ鄉(xiāng)政府實(shí)施強(qiáng)制清除原告耕地地表青苗等附屬物的行政行為違法，結(jié)果正確，但適用法律錯(cuò)誤，本院予以指出。

     關(guān)于徐某芬請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令XQZ鄉(xiāng)政府賠償經(jīng)濟(jì)損失1484975.2 元問題。《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)有下列侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利：（三）違法征收、征用財(cái)產(chǎn)的”?；赬QZ鄉(xiāng)政府因征收最終采取強(qiáng)制拆除行政行為，而該強(qiáng)制行為被認(rèn)定違法，該征收行為因違法拆除由補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為賠償，原告取得了對(duì)其合法財(cái)產(chǎn)造成經(jīng)濟(jì)損失請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利。祥符區(qū)政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)徐某芬請(qǐng)求XQZ鄉(xiāng)政府賠償原告經(jīng)濟(jì)損失 1484975.2 元是否合法、合理進(jìn)行審查?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第四十八條第二款規(guī)定，征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附屬物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。第三款規(guī)定，征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市通過制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定。

     根據(jù)原、被告提供的證據(jù)，徐某芬單方對(duì)其被征收集體所有土地、養(yǎng)殖建筑物及相關(guān)物品委托評(píng)估鑒定，對(duì)該鑒定結(jié)論本院不予采信。豫政〔2020〕16 號(hào)《河南省人民政府關(guān)于征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價(jià)有關(guān)問題的通知》規(guī)定，將“征地區(qū)片綜合地價(jià)”更名為“征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價(jià)”，河南省征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)按《河南省人民政府關(guān)于調(diào)整河南省征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（<2016>48 號(hào)），《河南省征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》由省自然資源廳印發(fā)。

      目前祥符區(qū)土地征收補(bǔ)償安置費(fèi)執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是河南省國(guó)土資源廳豫國(guó)土資發(fā)（2016）79 號(hào)《河南省國(guó)土資源廳關(guān)于印發(fā)河南省征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定，即開封市祥符區(qū)征地區(qū)片綜合地價(jià)其中XQZ鄉(xiāng)、羅王鄉(xiāng)、八里灣鎮(zhèn)征地補(bǔ)償安置費(fèi) 50000 元/畝。經(jīng)詢問出庭負(fù)責(zé)人劉勇敢，XQZ鄉(xiāng)對(duì)涉及被征收的村民按照征地補(bǔ)償安置費(fèi) 50000 元/畝補(bǔ)償，地上附屬物按照 6000 元/畝補(bǔ)償，即土地和地上附屬物按照 56000 元/畝補(bǔ)償。徐某芬被征收的土地 9.84 畝全部按照 56000 元/畝補(bǔ)償即551040 元。

     徐某芬被征收土地所有權(quán)屬于白莊村集體組織，XQZ鄉(xiāng)政府參照豫政〔2020〕16 號(hào)《河南省人民政府關(guān)于征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價(jià)有關(guān)問題的通知》執(zhí)行土地補(bǔ)償費(fèi) 50000 元/畝補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)將該補(bǔ)償款補(bǔ)償至白莊村集體組織，然后由該白莊村集體組織按照法律規(guī)定分配，鑒于白莊村集體組織對(duì)XQZ鄉(xiāng)政府直接將該項(xiàng)補(bǔ)償款全部打給所有被征收村民無異議，本院予以認(rèn)定。徐某芬對(duì)其被征收土地按照國(guó)有集體土地要求賠償法律依據(jù)不足。除了以上XQZ鄉(xiāng)政府應(yīng)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)外，還應(yīng)該賠償被征收土地地上附屬物等經(jīng)濟(jì)損失。祥符區(qū)政府應(yīng)對(duì)XQZ鄉(xiāng)政府地上附屬物賠償項(xiàng)目、數(shù)額是否賠償?shù)轿贿M(jìn)行復(fù)議審查。經(jīng)詢問徐某芬，其認(rèn)為本人提交的評(píng)估報(bào)告中的 43項(xiàng)物品，均被XQZ鄉(xiāng)政府損壞，故本院認(rèn)為徐某芬陳述的 43項(xiàng)物品是否存在、價(jià)格多少，祥符區(qū)政府應(yīng)逐一審查，但案涉復(fù)議決定未逐一審查，祥符區(qū)政府在未查明XQZ鄉(xiāng)政府是否足額賠償徐某芬經(jīng)濟(jì)損失的情況下，做出的案涉行政復(fù)議決定維持鄉(xiāng)政府向徐某芬的銀行賬戶支付共計(jì) 616229 元土地征收及搬遷補(bǔ)償費(fèi)用的行政行為表述不當(dāng)，故本院認(rèn)為案涉復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)不清，維持項(xiàng)也超出了行政復(fù)議審查范圍。原告要求撤銷祥符區(qū)政府作出的案涉行政復(fù)議決定書，并責(zé)令限期重新作出行政復(fù)議決定的訴求于法有據(jù)，本院予以支持。

04  本案代理律師建議

本案代理律師劉勇民提醒大家：違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的，由縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。本案中，XQZ鄉(xiāng)政府作為征收具體實(shí)施機(jī)關(guān)在祥符區(qū)政府未對(duì)涉案土地作出征收決定、強(qiáng)制執(zhí)行決定，也未申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行情況下，采取涉案行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，違反了土地管理法關(guān)于征收程序的規(guī)定。

      XQZ鄉(xiāng)政府直接實(shí)施強(qiáng)制清除行政行為違反了上述法律規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)祥符區(qū)政府作出的案涉行政復(fù)議決定依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第六十四條第一款第（三）“適用的依據(jù)不合法”項(xiàng)規(guī)定，認(rèn)定XQZ鄉(xiāng)政府實(shí)施強(qiáng)制清除原告耕地地表青苗等附屬物的行政行為違法，結(jié)果正確，但適用法律錯(cuò)誤。