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01 案件概述
原告徐某芬系開封市祥符區(qū)XQZ鄉(xiāng)白莊村二組村民，并在該村依法承包有土地，有《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》為憑。原告在承包的 10.62 畝的地塊上建設場房、開辦養(yǎng)殖場，并與家庭成員一直用于養(yǎng)殖經(jīng)營，系家庭唯一收入來源。
2022 年 3 月 16 日被告開封市祥符區(qū)政府下發(fā)《征收土地方案公告》，原告的 10.62 畝承包地因“開封市祥符區(qū) 2021 年度第二十四批鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地”項目納入征收范圍，但該《征收土地方案公告》并未寫明具體征收實施單位。2023 年 9 月 27 日，祥符區(qū)人民法院作（2023）豫 0212行初**號《行政裁定書》在“本院認為”部分載明：“本院推定作出征收實施主體是XQZ鄉(xiāng)政府，即XQZ鄉(xiāng)政府實施了案涉行政強制行為”，現(xiàn)該行政裁定書已生效。在征收期間，兩被告未與原告就地上附著物的補償簽署任何補償協(xié)議。2023 年 4 月 6 日，在原告未收到任何通知的情況下，被告XQZ鄉(xiāng)政府組織人員擅自強占原告承包地、強制毀損地上附著物，造成承包地內(nèi)的場房等財物均被損毀殆盡，給原告造成重大的經(jīng)濟損失。原告的土地及地上附著物等相關損失經(jīng)委托北京正聯(lián)資產(chǎn)評估有限公司評估的金額為 1244975.2 元，給原告造成一年期停產(chǎn)停業(yè)損失不少于 24 萬元。被告XQZ鄉(xiāng)政府實施的強占土地、強制損毀原告地上附著物的行為違反了《土地管理法》等法律法規(guī)的一系列規(guī)定，嚴重侵害了原告的合法權益。后原告為維護自身的合法權利，向祥符區(qū)政府遞交復議申請書及相關證據(jù)材料。
原告認為該《行政復議決定書》認定事實不清，證據(jù)不足，程序違法，且適用法律錯誤，嚴重侵害原告的合法權益，委托瀛臺律師劉勇民提起訴訟。
近日，河南省開封市某區(qū)人民法院判決如下：撤銷開封市祥符區(qū)人民政府 2023 年 12 月 27 日作出的汴祥政復決[2023]** 號《行政復議決定書》，責令開封市祥符區(qū)人民政府于判決生效后在法定期限內(nèi)重新作出行政復議決定。
02 本案依據(jù)的法律法規(guī)
《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項：行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的
03 法院判決
被告祥符區(qū)政府辯稱，2023 年 10 月 14 日徐某芬向祥符區(qū)政府提起行政復議申請：1、確認被申請人即XQZ鄉(xiāng)政府于 2023年 4 月 6 日強占原告承包地附著物的行為違法；2、責令被申請人就其違法行為賠償原告經(jīng)濟損失 1484975.2 元。祥符區(qū)政府收到行政復議后，依法作出“案涉行政復議決定。根據(jù)徐某芬與被申請人XQZ鄉(xiāng)政府提交的證據(jù)材料，祥符區(qū)政府查明 2022 年 3 月 19 日河南省人民政府作出豫政土[2022]307號《關于開封市祥符區(qū) 2021 年度第二十七批鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設征收土地的批復》，同意征收XQZ鄉(xiāng)大孫村、土劉村、后崗村、白莊村4 個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集體耕地，徐某芬家的 9.84 畝土地在征收范圍內(nèi)。本次土地征收的補償費用全部按照豫政〔2020〕16號《河南省人民政府關于征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價有關問題的通知》、豫國土資發(fā)〔2016〕79 號《河南省片區(qū)綜合地價標準》、汴政〔2021〕16 號《開封市人民政府關于調(diào)整國家建設征收集體土地地上附著物和青苗補償標準的通知》執(zhí)行。徐某芬一戶的補償（含青苗款）金額為 56000 元/畝，共計 551040 元，地上附屬物 65189 元，兩項合計 616229 元。徐某芬在其行政復議中申請的經(jīng)濟損失賠償為 1484975.2 元，系其單方不合理也不合法的要求，依法不應予以支持。
XQZ鄉(xiāng)政府是本次土地征收工作的具體實施單位。XQZ鄉(xiāng)政府實施針對徐某芬一戶承包地征收的過程中，在有征收文件支持的情況下，未履行強制拆除程序，強制拆除了徐某芬一戶承包地上的養(yǎng)殖場，強制拆除程序違法，土地征收行為合法但程序瑕疵。鑒于徐某芬一戶的該塊承包地已納入了土地征收范圍，該地塊上的養(yǎng)殖場最終亦應被強制拆除，責令XQZ鄉(xiāng)政府恢復原狀會造成公共資源的浪費，恢復后再拆除亦無意義。祥符區(qū)政府依法做出了案涉行政復議決定，該行政復議決定認定事實清楚、證據(jù)充分、程序合法、適用法律正確，依法應予以維持。
被告XQZ鄉(xiāng)政府辯稱，原告申請行政復議之后，被告西姜寨鄉(xiāng)政府及時向祥符區(qū)政府提交相關證據(jù)，根據(jù)雙方提供的證據(jù)，祥符區(qū)政府作出案涉復議決定書，XQZ鄉(xiāng)政府認為事實清楚、適用法律準確、客觀公正，依法應予以維持，駁回原告訴求。
劉律師認為，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百三十四條第二款規(guī)定，行政復議決定既
有維持原行政行為內(nèi)容，又有改變原行政行為內(nèi)容或者不予受理申請內(nèi)容的，作出原行政行為的行政機關和復議機關為共同被告。案涉行政復議決定內(nèi)容符合該規(guī)定，故祥符區(qū)政府、XQZ鄉(xiāng)政府作為本案共同被告主體適格。
法院總結本案的爭議焦點是原告要求撤銷祥符區(qū)政府的案涉行政復議決定并責令重新作出復議決定的訴求能否得以支持。首先，根據(jù)二被告提供的證據(jù)，祥符區(qū)政府為了公共利益的需要,對XQZ鄉(xiāng)白莊村等 4 個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集體土地等33.0049 公頃土地實施了土地征收行為。徐某芬一戶的承包地9.84 畝在土地征收范圍內(nèi)。XQZ鄉(xiāng)政府作為征收具體實施機關，對徐某芬承包地 9.84 畝上的養(yǎng)殖場等地上附屬物實施了強制拆除行為。
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第六十二條規(guī)定，違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上地方人民政府責令交出土地；拒不交出土地的，依法申請人民法院強制執(zhí)行。XQZ鄉(xiāng)政府作為征收具體實施機關在祥符區(qū)政府未對涉案土地作出征收決定、強制執(zhí)行決定，也未申請人民法院強制執(zhí)行情況下，采取涉案行政強制執(zhí)行行為，違反了土地管理法關于征收程序的規(guī)定。XQZ鄉(xiāng)政府直接實施強制清除行政行為違反了上述法律規(guī)定，復議機關祥符區(qū)政府作出的案涉行政復議決定依據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第六十四條第一款第（三）“適用的依據(jù)不合法”項規(guī)定，認定XQZ鄉(xiāng)政府實施強制清除原告耕地地表青苗等附屬物的行政行為違法，結果正確，但適用法律錯誤，本院予以指出。
關于徐某芬請求復議機關責令XQZ鄉(xiāng)政府賠償經(jīng)濟損失1484975.2 元問題。《中華人民共和國國家賠償法》第四條規(guī)定：“行政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯財產(chǎn)權情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋嗬海ㄈ┻`法征收、征用財產(chǎn)的”。基于XQZ鄉(xiāng)政府因征收最終采取強制拆除行政行為，而該強制行為被認定違法，該征收行為因違法拆除由補償轉化為賠償，原告取得了對其合法財產(chǎn)造成經(jīng)濟損失請求賠償?shù)臋嗬?。祥符區(qū)政府作為復議機關應當對徐某芬請求XQZ鄉(xiāng)政府賠償原告經(jīng)濟損失 1484975.2 元是否合法、合理進行審查?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四十八條第二款規(guī)定，征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附屬物和青苗等的補償費用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。第三款規(guī)定，征收農(nóng)用地的土地補償費、安置補助費的標準由省、自治區(qū)、直轄市通過制定公布區(qū)片綜合地價確定。
根據(jù)原、被告提供的證據(jù)，徐某芬單方對其被征收集體所有土地、養(yǎng)殖建筑物及相關物品委托評估鑒定，對該鑒定結論本院不予采信。豫政〔2020〕16 號《河南省人民政府關于征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價有關問題的通知》規(guī)定，將“征地區(qū)片綜合地價”更名為“征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價”，河南省征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價標準繼續(xù)按《河南省人民政府關于調(diào)整河南省征地區(qū)片綜合地價標準的通知》（<2016>48 號），《河南省征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價標準》由省自然資源廳印發(fā)。
目前祥符區(qū)土地征收補償安置費執(zhí)行的標準是河南省國土資源廳豫國土資發(fā)（2016）79 號《河南省國土資源廳關于印發(fā)河南省征地區(qū)片綜合地價標準的通知》規(guī)定，即開封市祥符區(qū)征地區(qū)片綜合地價其中XQZ鄉(xiāng)、羅王鄉(xiāng)、八里灣鎮(zhèn)征地補償安置費 50000 元/畝。經(jīng)詢問出庭負責人劉勇敢，XQZ鄉(xiāng)對涉及被征收的村民按照征地補償安置費 50000 元/畝補償，地上附屬物按照 6000 元/畝補償，即土地和地上附屬物按照 56000 元/畝補償。徐某芬被征收的土地 9.84 畝全部按照 56000 元/畝補償即551040 元。
徐某芬被征收土地所有權屬于白莊村集體組織，XQZ鄉(xiāng)政府參照豫政〔2020〕16 號《河南省人民政府關于征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價有關問題的通知》執(zhí)行土地補償費 50000 元/畝補償，應當將該補償款補償至白莊村集體組織，然后由該白莊村集體組織按照法律規(guī)定分配，鑒于白莊村集體組織對XQZ鄉(xiāng)政府直接將該項補償款全部打給所有被征收村民無異議，本院予以認定。徐某芬對其被征收土地按照國有集體土地要求賠償法律依據(jù)不足。除了以上XQZ鄉(xiāng)政府應足額支付土地補償費、安置補助費外，還應該賠償被征收土地地上附屬物等經(jīng)濟損失。祥符區(qū)政府應對XQZ鄉(xiāng)政府地上附屬物賠償項目、數(shù)額是否賠償?shù)轿贿M行復議審查。經(jīng)詢問徐某芬，其認為本人提交的評估報告中的 43項物品，均被XQZ鄉(xiāng)政府損壞，故本院認為徐某芬陳述的 43項物品是否存在、價格多少，祥符區(qū)政府應逐一審查，但案涉復議決定未逐一審查，祥符區(qū)政府在未查明XQZ鄉(xiāng)政府是否足額賠償徐某芬經(jīng)濟損失的情況下，做出的案涉行政復議決定維持鄉(xiāng)政府向徐某芬的銀行賬戶支付共計 616229 元土地征收及搬遷補償費用的行政行為表述不當，故本院認為案涉復議決定認定事實不清，維持項也超出了行政復議審查范圍。原告要求撤銷祥符區(qū)政府作出的案涉行政復議決定書，并責令限期重新作出行政復議決定的訴求于法有據(jù)，本院予以支持。
本案代理律師劉勇民提醒大家：違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上地方人民政府責令交出土地；拒不交出土地的，依法申請人民法院強制執(zhí)行。本案中，XQZ鄉(xiāng)政府作為征收具體實施機關在祥符區(qū)政府未對涉案土地作出征收決定、強制執(zhí)行決定，也未申請人民法院強制執(zhí)行情況下，采取涉案行政強制執(zhí)行行為，違反了土地管理法關于征收程序的規(guī)定。
XQZ鄉(xiāng)政府直接實施強制清除行政行為違反了上述法律規(guī)定，復議機關祥符區(qū)政府作出的案涉行政復議決定依據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第六十四條第一款第（三）“適用的依據(jù)不合法”項規(guī)定，認定XQZ鄉(xiāng)政府實施強制清除原告耕地地表青苗等附屬物的行政行為違法，結果正確，但適用法律錯誤。
