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01  案件概述

2022年4月2日，龍口市相關(guān)部門發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)厲打擊海上“三無”船舶的通告》第五條明確表示對未在看押點(diǎn)停泊且仍從事漁業(yè)生產(chǎn)的“三無”船舶，一經(jīng)查獲一律依法依規(guī)沒收拆解。同年4月18日，李某在沒有收到任何處罰通知、任何處罰決定且船只還是在看押點(diǎn)的情況下，被龍口市海洋發(fā)展和漁業(yè)局（以下簡稱：龍口漁業(yè)局）、龍口漁監(jiān)大隊(duì)、龍口某街辦所謂的“三方執(zhí)法”強(qiáng)行拆解，將船身和動(dòng)力系統(tǒng)一分為二，動(dòng)力系統(tǒng)被吊離上岸，去向不明，船身仍留在看押點(diǎn)，將原本完整的船只變成廢船，李某并未收到任何關(guān)于漁船拆解處罰的通知，委托徐憲杰、李皓律師進(jìn)行維權(quán)后，此行政行為被青島海事法院確認(rèn)違法，在提起賠償訴訟的時(shí)候，又被相關(guān)又對該船舶作出沒收的行政處罰，又被法院確認(rèn)違法。后被告不服，向法院提起上訴。

近日，法院駁回對方上訴，維持原判。

02  本案依據(jù)的法律法規(guī)

一、《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條【二審裁判】人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：（一）原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定。

03  法院判決

龍口海漁局不服原審判決提起上訴，1.原審認(rèn)定該批復(fù)不屬于行政機(jī)關(guān)對行政相對人作出行政處罰的法律依據(jù)，是對該批復(fù)法律性質(zhì)的錯(cuò)誤認(rèn)定。該批復(fù)應(yīng)當(dāng)定性為國務(wù)院法規(guī)，具有法律約束力。2.原審認(rèn)定《關(guān)于清理、取締?三無?船舶的通告》第三條規(guī)定僅是針對在海上航行、停泊的從事走私的?三無?船舶予以沒收的規(guī)定，是對案涉批復(fù)適用范圍的錯(cuò)誤認(rèn)定。從該條的字面涵義來看，凡是在海上航行、停泊的?三無?船舶，應(yīng)當(dāng)一律沒收，并不限于從事走私的?三無?船舶。二、原審認(rèn)定?龍口海漁局僅以李某花擁有‘三無’船舶認(rèn)定其違法并作出沒收‘三無’船舶的行政處罰，認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤?，缺乏依據(jù)。李某花在龍口市政府集中整治行動(dòng)開展前，就長期擁有并使用案涉?三無?船舶從事漁業(yè)捕撈違法行為，該行為應(yīng)當(dāng)被依法整治。1.案涉船舶不能因其動(dòng)力系統(tǒng)被有關(guān)機(jī)關(guān)吊離船體而改變其?三無?船舶的非法性質(zhì)。2.案涉船舶動(dòng)力系統(tǒng)被有關(guān)機(jī)關(guān)吊離，保存在固定地點(diǎn)，該事實(shí)已被生效判決認(rèn)定，不影響龍口海漁局對案涉船舶違法性質(zhì)的認(rèn)定以及行政處罰決定的執(zhí)行。3.案涉?三無?船舶并非合法漁船，原審認(rèn)定該船舶是李某花的合法財(cái)產(chǎn)，與另案判決相悖。4.龍口海漁局是因李某花在駛?cè)肟囱狐c(diǎn)前擁有且利用案涉船舶從事漁業(yè)行為違法，而作出沒收該船舶的行政處罰，而并非是因其在是駛?cè)肟囱狐c(diǎn)后擁有案涉?三無?船舶便認(rèn)定其違法，原審曲解龍口海漁局行政處罰認(rèn)定的事實(shí)。5.龍口海漁局在行政處罰過程中將李某花是否使用案涉船舶從事捕撈作業(yè)作為調(diào)查核實(shí)的重要內(nèi)容，對李某花進(jìn)行了調(diào)查詢問，只是在行政處罰決定書中未單獨(dú)寫明這一事實(shí)。三、原審認(rèn)定行政處罰程序違法，是錯(cuò)誤的。1.原審認(rèn)為龍口海漁局?對案涉船舶無管轄權(quán)且違反‘一事不再罰’原則?，于法無據(jù)。對海上從事漁業(yè)生產(chǎn)船舶進(jìn)行監(jiān)督管理是漁業(yè)主管部門的法定職責(zé)，徐福街道辦吊離案涉船舶動(dòng)力系統(tǒng)的行為不屬于行政處罰。2.原審認(rèn)為龍口海漁局未及時(shí)立案調(diào)查違反法律規(guī)定，與事實(shí)不符。在 2023年 10月 30日收到二審判決后，在 7個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行了核查，符合《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十九條的規(guī)定。四、原審判決認(rèn)定龍口海漁局對李某花選擇性執(zhí)法、報(bào)復(fù)性執(zhí)法，缺乏依據(jù)且有失客觀公正。1.原審認(rèn)為?不能苛求當(dāng)事人嚴(yán)格按照規(guī)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)提出變賣申請?是錯(cuò)誤的。履行義務(wù)人不能隨意突破管理機(jī)關(guān)依法確定的履行義務(wù)期限。2.原審認(rèn)為龍口海漁局未對其他船舶予以沒收，卻在李某花提出行政賠償之際予以立案調(diào)查并作出沒收處罰，屬于選擇性執(zhí)法，該認(rèn)定是錯(cuò)誤的。任何人不得從其不法行為中獲得利益，龍口海漁局對案涉?三無?船舶的處理，是對相關(guān)船舶依法予以處理的開始，僅因考慮到本案處理結(jié)果會(huì)影響到其他案件，故暫時(shí)中止對其他?三無?船舶啟動(dòng)立案調(diào)查。李某花也從未向龍口海漁局提出行政賠償請求，原審的該認(rèn)定屬于主觀臆斷。五、原審認(rèn)定?案涉船舶非法出海從事漁業(yè)違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)，不具備重新作出行政處罰的條件?，嚴(yán)重背離事實(shí)和法律規(guī)定。1.李某花在接受龍口海漁局調(diào)查過程中自認(rèn)其一直使用案涉船舶從事漁業(yè)捕撈，其違法行為持續(xù)到2021 年整治活動(dòng)開始。對其違法行為的追訴期應(yīng)當(dāng)自 2021 年船舶駛?cè)肟囱狐c(diǎn)之日起算至 2022年龍口海漁局在訴訟中得知李桂紅的違法行為，并未超過二年時(shí)間。2.原審該認(rèn)定維護(hù)了李某花的不合法利益，使得整治活動(dòng)中其他?三無?船舶得不到依法處理，損害了公共利益。

     徐律師、李律師提交意見稱，1.龍口海漁局及龍口市政府依據(jù)《關(guān)于清理、取締?三無?船舶的通告》相關(guān)規(guī)定，對李某花作出行政處罰決定書、行政復(fù)議決定書，適用法律錯(cuò)誤。2.龍口海漁局作出的行政處罰決定書認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。3.案涉行政處罰決定書程序違法。4.龍口海漁局系選擇性執(zhí)法、報(bào)復(fù)性執(zhí)法。5.原審認(rèn)為本案不具備重新作出行政處罰的條件，該認(rèn)定是正確的。

     法院認(rèn)為，本案的焦點(diǎn)是：龍口海漁局對李某花作出行政處罰及龍口市政府的復(fù)議決定是否合法。主要涉及行政行為依據(jù)效力、法律適用、事實(shí)認(rèn)定和處罰正當(dāng)性四個(gè)方面。一、關(guān)于依據(jù)效力問題。國務(wù)院國函[1994]111 號(hào)文件名稱為《國務(wù)院對清理、取締?三無?船舶通告的批復(fù)》，系國務(wù)院對農(nóng)業(yè)部、公安部、交通部、國家工商行政管理局、海關(guān)總署等部門《關(guān)于清理、取締?三無?船舶的通告》的批復(fù)，同意上述部門發(fā)布施行并制定具體實(shí)施辦法。該《批復(fù)》公布于 1994年，時(shí)間在《中華人民共和國立法法》頒布實(shí)施之前。最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》(法[2004]第 96號(hào))規(guī)定：?現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有以下三種類型：一是國務(wù)院制定并公布的行政法規(guī)；二是立法法施行以前，按照當(dāng)時(shí)有效的行政法規(guī)制定程序，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由國務(wù)院部門公布的行政法規(guī)。但在立法法施行以后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由國務(wù)院部門公布的規(guī)范性文件，不再屬于行政法規(guī)；三是在清理行政法規(guī)時(shí)由國務(wù)院確認(rèn)的其他行政法規(guī)。?因此，《國務(wù)院對清理、取締?三無?船舶通告的批復(fù)》屬于行政法規(guī)性文件，對公民、法人和其他組織具有法律約束力。龍口海漁局行政處罰決定援引的《關(guān)于清理、取締‘三無’船舶的通告》系《國務(wù)院對清理、取締?三無?船舶通告的批復(fù)》的附件，附件為批復(fù)的一部分，屬于海洋漁業(yè)行政執(zhí)法的依據(jù)。龍口海漁局作出的案涉行政處罰決定，依據(jù)《關(guān)于清理、取締‘三無’船舶的通告》與文件文號(hào)不對應(yīng)，僅是表述上的瑕疵，不影響該依據(jù)的適用。原審認(rèn)定該批復(fù)不屬于行政機(jī)關(guān)對行政相對人作出行政處罰的法律依據(jù)，認(rèn)定有誤，本院予以指正。

二、關(guān)于法律適用問題?！蛾P(guān)于清理、取締?三無?船舶的通告》第三條規(guī)定：?漁政漁監(jiān)和港監(jiān)部門應(yīng)加強(qiáng)對海上生產(chǎn)、航行、治安秩序的管理，海關(guān)、公安邊防部門應(yīng)配合海上緝私工作，取締‘三無’船舶，對海上航行、停泊的‘三無’船舶，一經(jīng)查獲，一律沒收，并可對船主處船價(jià)２倍以下的罰款。?該條款規(guī)定對?海上航行、停泊?的?三無?船舶一經(jīng)發(fā)現(xiàn)一律沒收，并未規(guī)定?擁有??三無?船舶即屬違法行為并予以沒收。結(jié)合其它相關(guān)法律法規(guī)來看，《中華人民共和國海上交通安全法》(2021修訂)、《中華人民共和國漁業(yè)法》(2013 修正)等法律，《中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》《中華人民共和國漁港水域交通安全管理?xiàng)l例》(2019修訂)等法律法規(guī)均無對?三無?船舶一律沒收的規(guī)定。因此，對于?三無?船舶，只有在海上航行、停泊，存在違反海上交通安全、危害海洋生態(tài)環(huán)境資源或其他違法犯罪行為等情形才予以沒收。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》(2022修訂)第十九條規(guī)定：?凡無船名號(hào)、無船舶證書，無船籍港而從事漁業(yè)活動(dòng)的船舶，可對船主處以船價(jià)兩倍以下的罰款，并可予以沒收?！?該條款進(jìn)一步明確，予以沒收的?三無?船舶限于?從事漁業(yè)活動(dòng)?的情形，而非只要擁有就要沒收。龍口海漁局認(rèn)定的違法時(shí)間節(jié)點(diǎn)為 2023年 10月 30日，案涉?三無?船舶早已集中在看押點(diǎn)被統(tǒng)一監(jiān)管，且已被徐福街道辦吊離動(dòng)力系統(tǒng)，部分船體已沒入水中，不具有航行能力和從事漁業(yè)活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)可能性，龍口海漁局也沒有認(rèn)定李某花存在從事漁業(yè)活動(dòng)、違反海上交通安全、危害海洋生態(tài)環(huán)境資源的行為。因此，龍口海漁局行政處罰決定關(guān)于?李某花擁有‘三無’船舶的行為違反了《關(guān)于清理、取締‘三無’船舶的通告》第三條?的認(rèn)定，系對該條款規(guī)定予以沒收的范圍不當(dāng)擴(kuò)大，法律適用有誤。三、關(guān)于事實(shí)認(rèn)定問題。龍口海漁局作為海洋漁業(yè)行政主管部門，作出沒收?三無?船舶的處罰決定，應(yīng)查清李某花關(guān)于該?三無?船舶的違法行為事實(shí)。然而，龍口海漁局僅認(rèn)定李某花擁有該?三無?船舶，在行政處罰決定書、立案審批表、案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告、案件處理意見書等材料中均未涉及李某花是否存在使用?三無?船舶在海上航行、停泊、作業(yè)等違法行為。在行政復(fù)議中，除《關(guān)于清理、取締?三無?船舶的通告》第三條外，龍口市政府還適用了上述《通告》第一條?凡未履行審批手續(xù)，非法建造、改裝的船舶，由公安、漁政漁監(jiān)和港監(jiān)部門等港口、海上執(zhí)法部門予以沒收；……?和《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》第十九條?凡無船名號(hào)、無船舶證書、無船籍港而從事漁業(yè)活動(dòng)的船舶，可對船主處以船價(jià)兩倍以下的罰款，并可予以沒收。凡未履行審批手續(xù)非法建造、改裝的漁船，一律予以沒收。?然而，本案中并無充分證據(jù)證實(shí)案涉船舶的建造和改裝情況，對于李某花是否使用案涉?三無?船舶航行、停泊、從事漁業(yè)活動(dòng)，龍口市政府僅根據(jù)詢問筆錄記載李某花陳述認(rèn)定其?一直從事捕撈作業(yè)?，無其他查處出海作業(yè)的執(zhí)法證明材料予以佐證，事實(shí)認(rèn)定不充分，證據(jù)不足。況且，龍口海漁局并未將案涉船舶?一直從事捕撈作業(yè)?作為違法事實(shí)予以處罰。因此，本案行政處罰決定和行政復(fù)議決定，事實(shí)認(rèn)定不清。四、關(guān)于行政處罰正當(dāng)性問題。從執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)看，2021年 5月15日，龍口市政府下發(fā)龍政辦發(fā)“2021”6號(hào)《龍口市海上?三無?船舶專項(xiàng)整治行動(dòng)方案》，載明自 2021年 5月 15日至 2021年 12月 31日開展海上?三無?船舶專項(xiàng)整治行動(dòng)。據(jù)徐福街道辦于 2022年 4月 19日統(tǒng)計(jì)上報(bào)的《?三無?船舶集中整治攻堅(jiān)情況統(tǒng)計(jì)表》，?三無?船舶集中整治攻堅(jiān)情況表格中共有 119條船，龍口海漁局上訴狀中亦載明?專項(xiàng)整治活動(dòng)中包括案涉船舶在內(nèi)的、不予配合處理的‘三無’船舶多達(dá)近 100艘?。然而截至目前，龍口海漁局僅對李某花和呂宗科二人作出沒收?三無?船舶的行政處罰，其余所涉?三無?船舶均未在專項(xiàng)整治行動(dòng)之外被立案調(diào)查或施以其他行政處罰，系同等情況不同等對待，行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，有失公平公正。從必要性看，《?三無?船舶專項(xiàng)整治方案》規(guī)定了分類處臵方案，對主動(dòng)上繳的，進(jìn)行集中看管，并可以返還拆解殘料、經(jīng)批準(zhǔn)允許非船舶用途變賣。李某花案涉?三無?船舶已按照專項(xiàng)整治行動(dòng)要求于 2021年初駛?cè)爰锌囱狐c(diǎn)，后一直處于徐福街道辦統(tǒng)一監(jiān)管中，直至 2022 年 4月 18日徐福街道辦將該船的動(dòng)力系統(tǒng)吊離上岸，現(xiàn)部分船體已沒入水中。在專項(xiàng)整治行動(dòng)業(yè)已結(jié)束，涉船舶被統(tǒng)一監(jiān)管并按照分類處臵方案吊離動(dòng)力系統(tǒng)，已不具備航行能力，李某花不再占有、控制案涉船舶的情況下，龍口海漁局又作出沒收該?三無?船舶的行政處罰，超出了責(zé)罰相當(dāng)?shù)谋匾薅?，不符合比例原則。從時(shí)效和目的看，龍口海漁局主張其自李某花與徐福街道辦關(guān)于案涉船舶動(dòng)力系統(tǒng)吊離糾紛一案中才了解到案涉船舶的具體信息。然而，在 2021年開展的專項(xiàng)整治行動(dòng)中，《?三無?船舶專項(xiàng)整治方案》?職責(zé)分工?部分明確海漁局負(fù)責(zé)全市海域、漁港和漁船停泊點(diǎn)的執(zhí)法巡查工作。自 2021年初，包括案涉船舶在內(nèi)的?三無?船舶已被集中在指定區(qū)域統(tǒng)一看押，龍口海漁局作為海洋漁業(yè)行政主管部門和專項(xiàng)整治行動(dòng)參與部門，早已知悉案涉?三無?船舶相關(guān)情況。2022年 9月 13日李某花提起（2022）魯 72行初 18號(hào)訴訟，請求確認(rèn)龍口海漁局、龍口市海洋與漁業(yè)監(jiān)督監(jiān)察大隊(duì)、徐福街道辦于 2022年 4月 18日強(qiáng)制拆解原告漁船的行政行為違法，訴訟各方對案涉船舶屬于?三無?船舶始終未有異議。龍口海漁局作為該案當(dāng)事人，自此就已經(jīng)知道了擁有該?三無?船舶且已被扣押的事實(shí)。而在本案中，龍口海漁局始終堅(jiān)稱，其系在（2023）魯行終 430號(hào)案件判決送達(dá)后，才發(fā)現(xiàn)李某花擁有?三無?船舶的線索并立案調(diào)查，顯然與事實(shí)不符。（2023）魯行終 430號(hào)案件判決生效后，在 2023年 11月李某花向徐福街道辦申請行政賠償之時(shí)，龍口海漁局針對李某花等二人立即予以立案調(diào)查，2024年 1月 15日作出沒收?三無?船舶的行政處罰，影響了李某花賠償請求權(quán)的行使。李某花請求行政賠償?shù)闹鲝埬芊竦玫街С?，?yīng)在行政賠償訴訟中進(jìn)行審查。綜上，從案涉行政處罰的時(shí)間、節(jié)點(diǎn)、目的來看，龍口海漁局作出行政處罰行為缺乏正當(dāng)性。

04  本案代理律師建議

本案代理律師徐憲杰、李皓提醒大家：行政賠償?shù)闹鲝埬芊竦玫街С?，?yīng)在行政賠償訴訟中進(jìn)行審查。從案涉行政處罰的時(shí)間、節(jié)點(diǎn)、目的來看，被告作出行政處罰行為缺乏正當(dāng)性。

     本案當(dāng)事人船舶已根據(jù)《?三無?船舶專項(xiàng)整治方案》予以監(jiān)管并處臵長達(dá)數(shù)年之久，海漁局未及時(shí)發(fā)現(xiàn)涉案船舶非法出海從事漁業(yè)違法行為并予以處罰，未對專項(xiàng)整治行動(dòng)所涉其他?三無?船舶予以沒收，卻在就涉案?三無?船舶請求行政賠償之際，僅對本案當(dāng)事人予以立案調(diào)查并作出沒收?三無?船舶的行政處罰，實(shí)質(zhì)上將導(dǎo)致李某喪失訴權(quán)，無法正當(dāng)行使索賠權(quán)，難免讓當(dāng)事人認(rèn)為執(zhí)法動(dòng)機(jī)不當(dāng)，屬于選擇性執(zhí)法、報(bào)復(fù)性執(zhí)法，非法治政府應(yīng)有之義，亦非法律靈魂之所在。